關于《山東省食品安全條例（草案征求意見稿）》的起草說明
制定《山東省食品安全條例》是省人大常委會確定的2023年度重點立法項目。按照立法計劃安排，省市場監管局（以下簡稱“省局”）認真組織做好《山東省食品安全條例》（以下簡稱《條例》）草案起草工作。目前，已形成了《條例（草案征求意見稿）》。現就有關情況作如下說明。
一、起草背景
習近平總書記高度重視食品安全，多次強調保障食品安全是重大的政治責任，各級黨委、政府要把食品安全作為一項重大的政治任務來抓，要按照“四個最嚴”的要求，加強從“農田到餐桌”全過程食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”。近年來，我省持續加大落實力度，大力推進“食安山東”建設，主要農產品質量安全和食品安全整體合格率均在98%以上，在國家食品安全評議考核中連續八年榮獲A級等次，全省食品安全形勢總體穩定向好。同時，隨著經濟不斷發展、改革不斷深化，仍存在影響和制約我省食品安全的一些問題，亟需通過地方立法予以規范。
（一）填補我省食品安全地方性法規空缺的客觀要求。《中華人民共和國食品安全法》實施以來，在2015年進行了修訂， 2018年、2021年進行了兩次修正，2022年9月，《中華人民共和國農產品質量法》進行了修訂，相關法律的修正和修訂，體現了黨和國家對食品安全的高度重視。我省除2017年制定的《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》外，還沒有一部與食品安全法律、行政法規相配套銜接的綜合性地方性法規，這在一定程度上制約了我省食品安全法治保障水平。因此，我省需要制定一部與上位法相銜接、與山東實際情況相適應的地方性法規。
（二）解決食品安全新情況、新問題的現實需要。近年來，盡管國家層面食品安全法律法規和食品安全標準不斷更新完善，但仍然難以滿足全省食品安全發展的需要，制度供給不足的問題始終存在。如，微生物重金屬污染、農藥獸藥殘留超標、食品添加劑使用不規范、制假售假等問題時有發生，網絡訂餐、直播帶貨、跨境電商等新業態、新領域的監管還存在空白和盲區。近年來我省食品安全監管工作形成了不少經驗做法，也需要及時總結并上升為地方性法規立法。要解決當前食品安全監管依據缺失和可操作性不強等新問題，需要制定地方性法規。
（三）推動我省食品產業高質量發展的有效途徑。山東是食品大省，各類食品生產經營主體多達160多萬家，產業體量巨大、吸納就業眾多、業態主體龐雜。通過制定《條例》能有效規范食品生產經營者的生產經營行為，落實主體責任和監管責任，提高全省食品安全水平，強化“食安山東”品牌，推動全省食品產業做大做強，為加快建設食品安全放心省提供強有力的法治保障。
二、起草過程
為做好《條例》草案起草工作，省局成立了工作領導小組，制定了工作方案，明確工作任務和分工。省局負責同志先后帶隊赴青島、濟寧、威海等市地開展立法調研，廣泛聽取食品生產經營單位、基層監管部門對立法的意見和建議。各市市場監管局也開展了多種形式的調研活動，形成立法調研報告并提出立法建議。起草小組廣泛收集立法資料，全面匯總調研意見和建議，結合省人大常委會2021年度食品安全法執法檢查報告提出的問題和建議，參考借鑒外省立法經驗，召開省人大常委會法工委、省司法廳、高等學校等專家學者參加的立法座談會，經過學習調研、反復論證，形成了《條例（草案初稿）》；2023年3月20日，省人大常委會法工委、省司法廳、省局組織進行了集中審改，形成了目前的《條例（草案征求意見稿）》。
三、體例結構
《條例（草案征求意見稿）》計七章一百零一條。第一章“總則”，主要從立法目的、適用范圍、食品生產經營者責任、部門職責、社會共治等方面，提出總要求。第二章“食品生產經營”，分別對生產經營的一般規定、過程控制、食用農產品市場銷售、網絡食品經營等方面作了規定。第三章“小規模食品生產經營”，分別對食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販等四類小規模食品生產經營者，作了要求。第四章“食品安全保障”，主要規定了食品安全風險監測和評估、食品安全標準、食品檢驗。第五章“監督管理”，規定了年度監督管理計劃、隊伍建設、執法協作、信用監管、追溯管理、信息公布、行刑銜接等食品安全監督管理機制。第六章“法律責任”，對違法行為設定了相應的行政處罰。第七章“ 附則”，對部分用語進行了解釋，規定了條例施行日期。
四、主要內容
《條例（草案征求意見稿）》重點在以下幾個方面做出規定：
（一）進一步落實食品安全主體責任。一是壓實食品安全各方主體責任，并對各方責任進行細化。規定食品生產經營者配備食品安全管理人員要求（第十三條），提供食品貯存、運輸服務的經營者、食用農產品集中交易市場開辦者、網絡食品交易第三方平臺提供者等各類主體的法定義務與責任做出明確規定（第二十一條、第三十條、第三十六條），督促企業真正承擔起食品安全第一責任人的責任。二是細化政府食品安全監督管理責任，規定縣級以上人民政府對本行政區域內食品安全監督管理工作負責，將食品安全工作納入政府年度工作考核，明確縣級以上人民政府食品安全委員會的職責（第五條、第六條）。堅持監管重心下移，明確鄉鎮人民政府和街道辦事處的責任，將食品安全工作納入基層治理網格化服務管理體系（第八條）。三是加強食品安全宣傳教育，引導革除濫食野生動物陋習，倡導推行分餐制和使用公筷公勺等健康飲食方式，鼓勵發揮行業協會、消費者協會以及新聞媒體的社會力量作用，促進食品安全社會共治（第九條、第十條）。
（二）強化食品生產經營過程控制。在食品生產環節，要求對標生產經營（第十六條），對食品添加劑使用進行規范，明確餐飲服務提供者不得采購、儲存、使用亞硝酸鹽（第十七條），規定出廠留樣、停業復產自查制度，規范委托加工行為（第十八條、第十九條、第二十條）。在食品流通環節，對貯存運輸管理、散裝食品銷售、自動制售設備、特殊食品銷售等提出具體要求（第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十八條）。在餐飲服務方面，要求嚴格執行餐飲服務操作規范，針對反映強烈的餐飲配送服務，規定送餐人員應當依法取得健康證、使用符合食品安全標準的餐飲具送餐等要求（第二十四條、第二十五條）。將農村集體聚餐納入食品安全監管范疇，要求農村集體聚餐的舉辦者和承辦者加工制作食品應當符合食品安全規范要求（第二十七條）。
（三）加強食用農產品市場銷售監管。加強源頭管理，對食用農產品銷售者的責任、食用農產品集中交易市場開辦者應履行的管理責任、抽樣檢驗或者快速檢測等作了規定（第二十九條、第三十條、第三十一條），要求上市銷售的食用農產品應當附有承諾達標合格證等證明文件（第三十二條），要求在食用農產品包裝、保鮮、貯存、運輸過程中，禁止超范圍、超限量使用食品添加劑或者使用國家禁止使用的農藥、獸藥以及其他可能危害人體健康的物質，保證食用農產品安全（第三十三條）。
（四）強化網絡食品經營監管。一是明確網絡食品經營的準入要求、入網公示信息內容等（第三十四條）。二是細化網絡食品交易第三方平臺提供者、自建網站交易食品的生產經營者、網絡直播服務提供者等主體應當履行的食品安全義務（第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條）。
（五）完善小規模食品生產經營監督管理。一是加強對小規模生產經營過程的監督管理，增加了小作坊食品檢驗制度（第五十二條）。二是將小食雜店納入小規模經營管理范圍，規定小食雜店實行備案管理并規定經營要求（第五十六條、第五十七條）。
（六）加強食品安全保障。一是建立食品安全風險監測和評估制度，對食品安全風險監測、風險會商機制、食品風險評估及評估結果運用作了規定（第六十二條、第六十三條、第六十四條、第六十五條、第六十七條）。二是規定食品安全地方制定標準及跟蹤評價，規范食品生產經營行為（第六十八條、第六十九條、第七十條）。三是加強食品檢驗檢測技術支撐，要求縣級以上人民政府加強食品檢驗能力建設，整合食品檢驗資源，建立協調統一高效的食品安全檢驗體系（第七十二條），規范抽樣檢驗，規定食品安全問題報告制度（第七十三條、第七十四條），鼓勵中小微食品企業聯合建立食品檢驗室（第七十五條）。
（七）完善食品安全監管機制。一是實施風險分級管理，規定縣級以上人民政府制定年度監督管理計劃，實施風險分級管理和信用監管（第七十六條、第七十九條）。二是加強食品安全監管執法能力、食品安全職業化檢查員隊伍建設，提升監管專業化水平（第七十七條）。三是明確建立全省統一追溯平臺，確定重點追溯品種，加強追溯管理（第八十條）。建立協作執法和行刑銜接工作機制（第七十八條、第八十二條）。
（八）堅持寬嚴有度、過罰相當。一是嚴格落實食品安全“四個最嚴”要求，按照《食品安全法》及其實施條例等上位法對違法行為設定的法律責任原則，對《條例》創設的部分食品違法行為設定嚴格的法律責任。二是根據《行政處罰法》的處罰原則，結合食品安全監管實際，按照食品生產經營者違法行為的性質、情節、后果等因素合理確定處罰的種類和罰款額度，確保違法必究，過罰相當。
五、需要說明的幾個問題
（一）關于《條例》的立法思路。一是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記關于食品安全工作的重要論述和指示批示要求，堅持以人民為中心的發展思想，把黨中央、國務院和省委、省政府關于食品安全工作的重要決策部署和總體要求通過地方立法進一步制度化法治化。二是堅持問題導向，著眼解決實際問題。針對《食品安全法》實施以來我省食品安全領域存在的問題和出現的新情況，對食品添加劑使用、散裝食品銷售、網絡訂餐等公眾關注的熱點問題制定了可操作性規范，積極回應社會關切。三是細化過程管理，完善監管體制。規定職業化隊伍建設、協同執法、風險管理、信用監管、追溯管理、信息公布等制度機制，扎緊制度籠子，強化制度執行成效。
（二）關于將小食雜店納入小規模生產經營范圍并加強監管。根據《食品安全法》第三十六條的規定，食品小作坊、食品攤販等小微食品生產經營者的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。2017年1月，省人大常委會通過了《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》，對食品小作坊、小餐飲和食品攤點進行規范。實踐中，小食雜店（如小副食品店、小賣部、小便利店等小型食品經營者）也屬于小微食品生產經營者范疇，它們廣泛存在于城鄉各個角落，主要銷售預包裝食品、散裝食品，面積較小，經營規模也小，但數量眾多，是食品安全監管的難點，也是食品安全隱患之一。實踐中較高的行政處罰起點與小食雜店的經營規模相距太遠，導致基層執法部門在執法中遇到諸多難題。為此，有必要將小食雜店納入小規模食品生產經營管理。《條例（草案征求意見稿）》增設對小食雜店管理的規定，將原來的“三小”調整為“四小”業態，并借鑒北京等地規定，對小食雜店實行備案管理。
（三）關于廢止《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》。省人大常委會2017年通過的《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》，在規范小規模食品生產經營活動、保障食品安全方面發揮了重要作用。鑒于《條例（草案征求意見稿）》合并吸納了《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》的主要內容，并對部分規定進行了修改完善，建議《山東省食品安全條例》生效后，《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》同時廢止。